采礦用地，作為土地資源的重要組成部分，在礦業(yè)開發(fā)利用、土地節(jié)約集約利用、礦山生態(tài)修復(fù)、國(guó)土空間開發(fā)規(guī)劃等方面中發(fā)揮著重要而獨(dú)特的作用。礦業(yè)作為給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供原材料的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，保障采礦用地需求，同樣是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大事。

2022年11月18日，自然資源部發(fā)布《關(guān)于做好采礦用地保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕202號(hào)），差別化保障采礦用地合理需求、統(tǒng)籌規(guī)劃用地規(guī)模和布局等方面支持各地采礦用地正常供應(yīng)，保障國(guó)家能源資源供應(yīng)安全。這從政策和實(shí)際操作層面為保障采礦用地明確了方向。

采礦用地屬于建設(shè)用地

采礦用地是2014年公布的建筑學(xué)名詞，是獨(dú)立于居民點(diǎn)之外的采礦、采石、采砂（沙）場(chǎng)，磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及尾礦堆放地。

根據(jù)定義，采礦用地屬于建設(shè)用地范疇，按建設(shè)用地進(jìn)行審查報(bào)批。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，采礦用地屬于建設(shè)用地。因此，礦山企業(yè)在申請(qǐng)取得采礦用地時(shí)，必須按照取得建設(shè)用地的程序進(jìn)行審查報(bào)批，必須履行相應(yīng)的建設(shè)用地審批程序。涉及占用農(nóng)民集體所有土地的，還須由國(guó)家進(jìn)行征收，履行法律規(guī)定的土地征收相關(guān)程序。

在取得方式上，采礦建設(shè)用地可以通過明確建設(shè)用地有償取得，也可以通過劃撥方式取得。根據(jù)《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得。但是，國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)的，可以劃撥方式取得。根據(jù)《劃撥用地目錄》的規(guī)定，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地允許以劃撥方式取得，并明確了符合《劃撥用地目錄》的石油天然氣設(shè)施用地、煤炭設(shè)施用地、電力設(shè)施用地等。

據(jù)了解，采礦用地的設(shè)立條件是，實(shí)行重要地區(qū)限制采礦制度和重要礦床不得壓覆原則。礦產(chǎn)資源的開采尤其是地下礦產(chǎn)資源的開采，將對(duì)開采地周邊的地理、環(huán)境產(chǎn)生較大影響，因此，國(guó)家規(guī)定了重要地區(qū)限制采礦的制度。如根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第二十條規(guī)定，非經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，不得在港口、機(jī)場(chǎng)、國(guó)防工程設(shè)施圈定的地區(qū)以內(nèi)，不得在重要工業(yè)區(qū)、大型水利工程設(shè)施、城鎮(zhèn)市政工程設(shè)施附近一定距離以內(nèi)，不得在鐵路、重要公路兩側(cè)一定距離以內(nèi)，不得在國(guó)家劃定的自然保護(hù)區(qū)、重要景區(qū)以及國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的不能移動(dòng)的歷史文物和名勝古跡所在地開采礦產(chǎn)資源。

綜上所述，采礦建設(shè)用地屬于能源用地，可以以劃撥的方式取得，同時(shí)屬于建設(shè)用地的范疇，需要進(jìn)行報(bào)批審核，通過審核后才可進(jìn)行開采。

去年11月18日自然資源部發(fā)布的《關(guān)于做好采礦用地保障的通知》明確規(guī)定，對(duì)納入國(guó)家重大項(xiàng)目清單及省級(jí)人民政府重大項(xiàng)目清單的采礦項(xiàng)目用地，在按照現(xiàn)行規(guī)定辦理建設(shè)用地審批手續(xù)時(shí)，由自然資源部直接配置建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。

在統(tǒng)籌規(guī)劃用地規(guī)模和布局方面，自然資源部要求，市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃要明確能源礦產(chǎn)資源安全底線管控要求，合理安排采礦項(xiàng)目新增用地的布局、規(guī)模和時(shí)序，對(duì)采礦項(xiàng)目新增建設(shè)用地和存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)作出空間安排，列出采礦項(xiàng)目清單。

2023年2月24日，自然資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于修訂土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則的通知》（自然資辦函〔2023〕337號(hào)），進(jìn)一步明確了采礦用地的判定規(guī)則，采礦用地應(yīng)當(dāng)按照《土地管理法》《自然資源部關(guān)于做好采礦用地保障的通知》(自然資發(fā)〔2022〕202號(hào))等法律法規(guī)和政策性文件要求，辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。未辦理的，判定為新增非農(nóng)建設(shè)違法用地。

采礦用地具有特殊性

礦產(chǎn)資源是一種十分重要的非可再生自然資源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)95%以上的能源和80%以上的工業(yè)原料都取自于礦產(chǎn)資源。為滿足我國(guó)礦產(chǎn)資源生產(chǎn)的需求，采礦用地占地廣、用地量大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前，我國(guó)礦山建設(shè)和開發(fā)占地面積達(dá)1.35萬平方千米（135萬公頃）；現(xiàn)有尾礦庫(kù)堆放占用土地達(dá)1300多萬畝（86.7多萬公頃）。

隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐的加快，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源需求越來越大。但與此同時(shí)，國(guó)際礦產(chǎn)資源供給競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，礦產(chǎn)資源境外開發(fā)和投資阻力日益加大。因此，要滿足我國(guó)的礦產(chǎn)資源需求必須立足國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源的開發(fā)。

按照現(xiàn)行的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，采礦用地屬于建設(shè)用地范疇。但由于礦產(chǎn)資源賦存條件不同、開采方式不同，這就決定了采礦用地的使用方式、用地類型、使用期限及可復(fù)墾程度不同。這使得采礦用地與一般的建設(shè)用地相比具有很強(qiáng)的特殊性，具體表現(xiàn)在：

一是采礦用地利用方式不同對(duì)土地的影響不同。根據(jù)礦產(chǎn)資源的賦存條件，尤其是不同礦種的特性，礦產(chǎn)資源的開采主要包括露天開采、地下開采兩種方式。不同的開采方式?jīng)Q定了其對(duì)土地的利用方式可分為兩種。露天開采主要是對(duì)地表及淺層的土地進(jìn)行利用。其對(duì)土地的影響表現(xiàn)為占地面積大、分布廣，采礦時(shí)間短、用地周期相對(duì)較短，采礦后土地可以及時(shí)復(fù)耕，土地用途一般不變。而地下開采則是對(duì)地表及其地下的土地進(jìn)行利用。其對(duì)土地的影響表現(xiàn)為一般單宗面積小、總體布局分散，對(duì)地表的利用位置由地下資源礦藏條件決定，具有惟一性，對(duì)土地利用期限長(zhǎng)。

二是采礦用地類型多、情況復(fù)雜。根據(jù)礦產(chǎn)資源開發(fā)的作業(yè)程序要求，采礦用地可以分為不同類型的用地。露天開采的采礦用地可包括采礦區(qū)用地和尾礦庫(kù)用地；地下開采的采礦用地可包括鉆井生產(chǎn)用地、井場(chǎng)用地、交通運(yùn)輸用地、管道用地及一些場(chǎng)站配套設(shè)施用地。這些不同類型的用地范圍、利用方式、利用強(qiáng)度及對(duì)原土地權(quán)利人的權(quán)利限制等都存在很大差異。

三是采礦用地位置具有不可替代性。無論是實(shí)踐中還是法律規(guī)定上，采礦用地的取得是以采礦權(quán)的取得為前提的。因此，采礦用地的位置是由地下礦產(chǎn)資源的分布情況直接決定的。而且受開發(fā)成本、開發(fā)技術(shù)等條件的限制，采礦用地的位置幾乎是惟一且不可替代的。

四是采礦用地的使用期限由礦產(chǎn)資源開采周期決定。根據(jù)《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)的規(guī)定，建設(shè)用地的使用期限由國(guó)家明確規(guī)定。采礦用地屬工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地，在土地分類上屬于工業(yè)用地，其出讓的最高期限是50年。但根據(jù)前面的分析，采礦用地的利用方式和使用期限是由礦產(chǎn)資源自身的特點(diǎn)決定的。適合露天開采的礦產(chǎn)資源，其采礦用地的使用周期可能僅有4年至6年，有的甚至更短；而需要進(jìn)行地下開采的采礦用地，由于地下礦產(chǎn)資源的分布條件，使用期限可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過50年。

五是采礦用地一般地處偏遠(yuǎn)地區(qū)，土地市場(chǎng)價(jià)值不高。根據(jù)已勘查探明的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量情況，我國(guó)的礦產(chǎn)資源主要集中分布于西部和北部。根據(jù)我國(guó)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況及地域特點(diǎn)，西部、北部地區(qū)蘊(yùn)藏有礦產(chǎn)資源的土地一般都在城市以外較為偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)。因此，在礦產(chǎn)資源開采時(shí)，需占用的土地主要是荒地、未利用地等，土地的利用價(jià)值小、經(jīng)濟(jì)效益差，一般只能用于礦產(chǎn)資源開發(fā)或作為農(nóng)業(yè)用地。

新政盤活存量采礦用地

土地、礦產(chǎn)都是穩(wěn)增長(zhǎng)的重要資源要素和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。自然資源部2022年11月18日公開發(fā)布的《關(guān)于做好采礦用地保障的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），是自然資源部立足部門職能主動(dòng)作為，滿足行業(yè)需求、順應(yīng)改革之需，將中央穩(wěn)中求進(jìn)有關(guān)要求貫徹落實(shí)到采礦用地保障的重要舉措。

中央要求，要正確認(rèn)識(shí)和把握初級(jí)產(chǎn)品供給保障，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)資源生產(chǎn)保障能力，統(tǒng)籌安排好煤電油氣運(yùn)保障供應(yīng)。黨的二十大報(bào)告提出，要實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進(jìn)各類資源節(jié)約集約利用，確保能源資源供應(yīng)安全。

從行業(yè)實(shí)際來看，采礦項(xiàng)目用地規(guī)模較大，用地審批手續(xù)涉及規(guī)劃空間、計(jì)劃指標(biāo)、占補(bǔ)平衡等方面，存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，難以調(diào)動(dòng)采礦企業(yè)的主動(dòng)性。

 綜合考慮兩方面情況，自然資源部及時(shí)出臺(tái)《通知》，在原有用地政策基礎(chǔ)上拓寬用地保障途徑，提出建立采礦項(xiàng)目新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地相掛鉤的機(jī)制，騰退指標(biāo)可繼續(xù)使用。這樣既能統(tǒng)籌保障采礦用地合理需求，又可激勵(lì)存量采礦用地加快復(fù)墾，為能源資源供應(yīng)安全提供用地支撐。

《通知》主要針對(duì)建立采礦項(xiàng)目新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地相掛鉤的機(jī)制提出6項(xiàng)具體措施：統(tǒng)籌規(guī)劃用地規(guī)模和布局，鼓勵(lì)使用復(fù)墾修復(fù)騰退指標(biāo)辦理用地手續(xù)，允許復(fù)墾修復(fù)的新增耕地用于占補(bǔ)平衡，妥善處理權(quán)屬問題和利益關(guān)系，規(guī)范復(fù)墾修復(fù)驗(yàn)收和地類認(rèn)定，強(qiáng)化組織實(shí)施和全過程監(jiān)管。其中明確，市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃要明確能源礦產(chǎn)資源安全底線管控要求，合理安排采礦項(xiàng)目新增用地的布局、規(guī)模和時(shí)序。在符合“三區(qū)三線”管控規(guī)則的前提下，將采礦項(xiàng)目用地布局納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，作為審批采礦項(xiàng)目新增用地的規(guī)劃依據(jù)。這些具體措施充分體現(xiàn)了為穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、保發(fā)展做好要素保障的政策導(dǎo)向。

記者注意到，《通知》特別鼓勵(lì)企業(yè)復(fù)墾存量采礦用地落實(shí)占補(bǔ)平衡。耕地占補(bǔ)平衡是嚴(yán)守耕地紅線的重要措施，也是建設(shè)用地單位應(yīng)盡的義務(wù)。但是在實(shí)踐中，一些采礦項(xiàng)目用地面積較大，新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)難以全部保障，一些地區(qū)耕地后備資源匱乏且區(qū)域不平衡，部分采礦項(xiàng)目落實(shí)占補(bǔ)平衡存在一定困難。

考慮到這些實(shí)際情況，《通知》明確地方政府和采礦企業(yè)可以通過將采礦項(xiàng)目新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地相掛鉤，解決計(jì)劃指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡問題。據(jù)此，采礦企業(yè)可積極利用政策，盤活復(fù)墾存量采礦用地，滿足企業(yè)采礦用地合理需求。

為了加強(qiáng)采礦用地復(fù)墾修復(fù)的全過程監(jiān)管，《通知》從限定范圍、復(fù)墾驗(yàn)收等方面作出了明確規(guī)定：一是嚴(yán)格限定存量采礦用地范圍，二是加強(qiáng)復(fù)墾修復(fù)質(zhì)量控制，三是嚴(yán)格復(fù)墾修復(fù)驗(yàn)收管理。

此外，《通知》就組織實(shí)施和全過程監(jiān)管提出了明確要求。各省（區(qū)、市）要制訂實(shí)施細(xì)則，并對(duì)存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)驗(yàn)收和騰退指標(biāo)使用情況負(fù)總責(zé)，自然資源部做好政策實(shí)施情況監(jiān)管。省級(jí)以上自然資源主管部門要將采礦用地復(fù)墾修復(fù)騰退的指標(biāo)、空間位置和審批情況納入全國(guó)國(guó)土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)實(shí)行統(tǒng)一管理。

本文原載于6月25日《中國(guó)礦業(yè)報(bào)》第1版